Declaraciones Patrimoniales

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A mediados del año pasado pudo observarse en redes sociales un desfile de figuras públicas publicando que se encontraban en el Notario rindiendo su declaración jurada de estado patrimonial, casi como diciendo “quien no la debe no la teme”.

 

Aquí pueden ver algunas noticias justamente de este fenómeno:

Varela presenta su declaración de bienes patrimoniales ante la Contraloría

Contraloría: ministros presentan declaración jurada de bienes patrimoniales

 

Pero ¿qué son estas declaraciones juradas de estado patrimonial y qué contienen?, y ¿Hacer una declaración jurada de este tipo significa realmente que la persona está libre de todo pecado? 

Empecemos por entender qué es esta declaración, qué debe contener y cómo funciona en la práctica.  

 

¿Qué es? 

La declaración jurada de estado patrimonial tiene su fuente en el Artículo 304 de nuestra Constitución Política. Este artículo contiene una lista clara de posiciones gubernamentales, y establece que las personas que ocupen esos cargos deben presentar la declaración: 

 

  • Al inicio y al término de sus funciones – tienen 10 días hábiles desde que empiezan y luego de que terminan para hacerlo, y 
  • Mediante escritura pública, que por cierto el Notario no puede cobrarles para su conveniencia. 

 

En resumen, una declaración jurada de estado patrimonial es una declaración que deben hacer las personas que ocupen ciertas posiciones del gobierno ante un notario cuando empiecen en su cargo y cuando terminen.  

 

Todo bien hasta aquí, pero este artículo no nos dice qué debe contener esta declaración. 

 

¿Qué debe contener? 

 

Lo que debe contener esta declaración jurada está establecido en el Artículo 2 de la Ley 59 de 1999 (¡Sí! Tiene más de 20 años, en ese tiempo… ¡no había ni MySpace!).  

 

Estas son las siete cosas que debe contener la declaración jurada de estado patrimonial: 

 

  1. Nombre completo, número de cédula y domicilio permanente. 
  2. Ingresos de los últimos dos años fiscales con identificación de sus fuentes. 
  3. Banco, cooperativa o entidad financiera, tanto en Panamá como en el extranjero, en donde tenga depósitos de cuenta corriente, de ahorro y a plazo. 
  4. Fundaciones, asociaciones u organizaciones sin fines de lucro de las que sea miembro o asociado. 
  5. Cantidad, clase y valor de acciones o cuotas de participación que le pertenezcan en sociedades anónimas, en comandita simple o por acciones, de responsabilidad limitada, cooperativas y cuentas en participación. 
  6. Bienes muebles e inmuebles, títulos valores, instrumentos comerciales, a la orden, nominativos al portador, que sean de propiedad, total o parcial, del declarante. 
  7. Cuentas por pagar a entidades bancarias o financieras y a personas naturales o jurídicas de cualquier tipo. 

 

En resumen, la idea de las declaraciones juradas de estado patrimonial es poder conocer con cuanta plata empezaste y con cuanta terminaste… ¡pero no solo eso! En los puntos 4, 5, 6 y 7 se puede ver que también hay una intención de poder conocer qué intereses económicos y afiliaciones tiene esa persona, cosa súper necesaria porque influencia el criterio del servidor público, aunque esto no lo desarrolla la Ley. Más adelante, hablaremos un poco más de esto.  

 

¿Fantástico no? Suena muy lógico e inteligente que las personas que ocupen cargos de poder tengan que declarar cómo entraron y cómo salieron, y así sea más fácil detectar algún caso de corrupción.  

 

Pero si esto es así, ¿no debería ser fácil saber cuando alguien se ha beneficiado en algún caso de corrupción? Vamos cómo funciona en la práctica.  

 

¿Cómo funciona en la práctica? 

 

La Ley 59 de 1999 establece que es la Contraloría General de la República quien debe custodiar estas Escrituras Públicas que contienen las declaraciones juradas de estado patrimonial.  

 

Recordemos que la Contraloría es la institución encargada de Fiscalizar, regular y controlar los movimientos de los fondos y bienes públicos, y examinar, intervenir y fenecer las cuentas relativas a estos”. En otras palabras, son como los contadores del gobierno y llevan el control del dinero público.  

 

En teoría, ¿es excelente que sea la Contraloría la que custodie estas declaraciones y que puedan velar por el dinero público no? Vamos a ver que no es tan simple lo que ocurre en la práctica.  

 

En primer lugar, la ley obliga a hacer una declaración cuando una persona empieza en un puesto y luego otra cuando termina. Esto significa que, en el mejor de los casos, si una persona ocupa un puesto por cinco años, la Contraloría podrá revisar la información potencialmente años después que el acto de corrupción se realizó, y el dinero se gastó.  

 

Una persona podría, por ejemplo, malversar fondos públicos para su propio beneficio y gastar todo ese dinero en comida para sus amigos y familiares en restaurantes caros, trajes de la última moda, o viajes al otro lado del mundo. Luego simplemente hace declaración cuando termina su puesto en donde todo siga igual a cuando entró, sin que se refleje qué pasó en medio de las dos.  

 

También se podría, por ejemplo, malversar fondos y luego utilizar estos mismos fondos para pagar una costosa campaña política y perpetuarse en el poder, y así evitar ser investigado.  

 

En ninguno de los dos casos la Contraloría tiene forma de revisar que se haya dado un caso de enriquecimiento injustificado hasta que pueda comparar las declaraciones juradas de estado patrimonial de la persona y notar alguna discrepancia.  

 

Una posible solución sería que quienes ocupan estas posiciones tengan que declarar por lo menos una vez al año, dándole más información a la Contraloría sobre lo que ocurre con su patrimonio, tal como se decidió implementar para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia en la modificación a la Ley 59 de 1999 hecha por la Ley 76 de 2015.

 

Espera, aquí hay algo raro. ¿Cómo así que la Contraloría no puede hacer más nada para verificar enriquecimiento injustificado que comparar esas Declaraciones? ¿Qué pasa si la persona simplemente miente?  

 

Lo mismo pensamos nosotros.  

El numeral 3 y el numeral 4 del Artículo 11 de la Ley 32 de 1984 “Por la cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República” (¡Sí! De nuevo una ley viejísima) establece lo siguiente: 

Artículo 11. Para el cumplimiento de su misión, la Contraloría General ejercerá las siguientes atribuciones:  

 

  1. Examinará, intervendrá y fenecerá las cuentas de los servidores públicos, entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros bienes públicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponderá decidirlo a los tribunales ordinarios.
  2. Realizará inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos y, en su caso, presentará las denuncias respectivas. Estas investigaciones pueden iniciarse por denuncia o de oficio, cuando la Contraloría lo juzgue oportuno.

Al instruir una investigación, la Contraloría practicará las diligencias tendientes a reunir los elementos de juicio que esclarezcan los hechos, pudiendo recibir testimonios, designar peritos, realizar inspecciones y practicar cualesquiera otras pruebas instituidas por la Ley. 

…” 

 

Esto pareciera permitir a la Contraloría hacer todas las investigaciones que deba, incluyendo solicitar información de cuentas y bienes personales de funcionarios públicos. Sin embargo, no hemos observado que esto se practique de alguna manera.  

 

Es importante recordar que las instituciones y funcionarios públicos en nuestro país, solo pueden hacer lo que la Ley les permita. Si no, puede haber extralimitación de funciones o abuso de autoridad. Este es un principio importante que nos protege a los ciudadanos comunes de posibles abusos de personas con autoridad.  

 

Parece que al no haber ningún procedimiento establecido para que la Contraloría solicite la información que necesite, o una ley que diga exactamente lo que la Contraloría pueda hacer para investigar, la Contraloría se limita a investigar las cuentas de instituciones públicas para determinar si hubo algún tipo de malversación, y revisa las declaraciones juradas de estado patrimonial cuando se les son presentadas.  

 

El problema realmente se evidencia al examinar que la Ley 59 de 1999 parece indicar que la Contraloría es la entidad que debe investigar y determinar que un caso de enriquecimiento injustificado en su artículo 9, y luego enviar esta información al Ministerio Público para que se haga la investigación penal correspondiente.  

 

Es decir, ¿la Contraloría no investiga cuentas personales de funcionarios públicos, y el Ministerio Público no puede investigar hasta que la Contraloría determine enriquecimiento injustificado? Pues el Derecho es complicado y está abierto a interpretaciones; esta parece ser una posible interpretación de la normativa vigente que nos deja en un “catch-22” o paradoja jurídica panameña… algo así como preguntar si el huevo o la gallina cruzo la calle primero.  

 

Así que nadie realmente fiscaliza el contenido de esas declaraciones juradas de estado patrimonial a menos que haya un fuerte indicio de malversación de fondos en las cuentas de la institución pública donde ocupó un cargo una persona. Alguien podría mentir y siempre que las cuentas den, difícilmente alguien investigará a fondo. 

 

Está claro que deben aclararse y crearse los instrumentos y procedimientos legales que obliguen a investigar enriquecimiento injustificado y permitan fácilmente hacerlo, tanto por parte de la Contraloría como del Ministerio Público, dentro del marco de garantías fundamentales que establece nuestra Constitución e Instrumentos Internacionales. 

 

Algunos dirán: ¿esto para qué?  si total el gobierno es corrupto y nunca se van a investigar a ellos mismos...  

 

Aunque la gran mayoría de las personas que trabajan para el gobierno lo hacen honestamente, es cierto que puede haber casos especiales en donde son victimas de presiones indebidas. Aquí es donde la prensa investigativa y la sociedad civil pueden ejercer una función de control y fiscalización (función denominada como “el cuarto poder”) y revisar que todo se haga acorde a la Ley.  

 

La clave está en que la información sea accesible para el público en general y que cualquiera pueda revisarse. En este punto, pareciera que la Constitución lo prevé al establecer que deben hacerse estas declaraciones por Escritura Pública en el Artículo 304, y que deben ser custodiadas por la Contraloría en la Ley 59 de 1999.  

 

Nuestro Código Civil establece la publicidad de las “Escrituras Públicas” en su artículo 1752: 

Artículo 1752. Los Notarios expedirán a cualquiera persona copias debidamente autenticadas de los actos y contratos que se hallen incorporados en el protocolo, insertando en dichas copias las notas marginales que contenga el original. 

¡Por eso se llaman escrituras públicas¡ 

Basados en criterios anteriores expuestos por la Corte Suprema de Justicia – VER AQUÍ –  la Contraloría no entrega copias de la declaraciones patrimoniales, pero los notarios sí están obligados a hacerlo, precisamente por su función. En la práctica, sin embargo, esto no es tan fácil. Las Notarías hacen muchas escrituras públicas al día por lo que debemos brindarles el número de escritura o al menos una fecha, y así que puedan identificar cuál es la Escritura que necesitamos.  

 

Si no sabemos el número o fecha de la Escritura Pública, y en qué Notaría se hizo la declaración, se hace prácticamente imposible poder solicitarlas.  

 

Recientemente solicitamos a la Contraloría que nos dijeran qué Magistrados y Jueces han presentado sus declaraciones, y nos contestaron con la información que solicitamos. Resulta que inclusive, ellos no tienen la información completa de antes de 2011, así que ni siquiera la Contraloría sabe en qué Notaría se hizo la declaración antes a esta fecha.  Puedes ver más información sobre esto aquí: ¿Cumplen los jueces con declarar su patrimonio?

 

Es por estas razones que debe crearse un Registro Público de Declaraciones Juradas de Estado Patrimonial fácil de acceder y revisar para todo el público. 

 

Muy bien,  pero ¿qué tal si la persona que ocupa ese cargo es inteligente y no tiene nada a su nombre? 

 

Excelente pregunta.  

 

Es justamente por este tipo de casos en que es importante conocer no solo los bienes de una persona, sino también sus intereses económicos y así poder investigar posibles conflictos de interés.  

 

Si se presenta una declaración jurada de sus intereses económicos y afiliaciones voluntarias o remuneradas, incluyendo los intereses económicos y afiliaciones de sus familiares en primer grado de consanguidad y/o afinidad, se le darán mejores herramientas a las autoridades competentes de establecer un conflicto de intereses, que suelen ser la antesala a la corrupción.  

 

Quizás no será una solución perfecta que prevenga todos los casos de corrupción, especialmente por nuestra legislación de sociedades anónimas y fundaciones de interés privado, pero podemos por lo menos más difícil unos pocos abusen del poder delegado por el pueblo democráticamente para beneficiar a unos pocos con recursos que pertenecen a todos.  

 

Se debe ampliar el artículo 304 de la Constitución para que quienes ocupen altos cargos públicos también tengan que declaras sus intereses económicos a detalle, y bienes e intereses de sus parientes al menos del primer grado de consanguinidad o afiliación. 

 

Y ya que estamos en esto de cambiar el Artículo 304 de la Constitución, ¿sabían que actualmente los Diputados, Alcaldes, Fiscales, y otros cargos públicos importantes no están incluidos en la lista de cargos en los que se debe presentar declaración jurada de estado patrimonial? 

 

Según el texto del artículo 304 de la Constitución Política de la República de Panamá, estos son los cargos que deben presentar la declaración: 

 

Presidente de la República 

Vicepresidente de la República 

Magistrados de la Corte Suprema de justicia 

Magistrados de los Tribunales Ordinarios y Especiales 

Magistrados del Tribunal de Cuentas 

Magistrados del Tribunal Electoral 

Fiscal General Electoral 

Procurador General de la Nación 

Procurador General de la Administración 

Jueces 

Ministros de Estado 

Contralor General de la República 

Presidente de la Asamblea Nacional 

Defensor del Pueblo 

Directores Generales, Gerentes o Jefes de Entidades Autónomas 

Directores Nacionales y Provinciales de los servicios de Policía 

Empleados o Funcionarios de Manejo de acuerdo con el Código Fiscal 

 

Adicionalmente el texto de la Ley 59 de 29 de diciembre de 1999 señala en el Capítulo I, artículo 1: 

 

Sub Contralor General de la República 

Rectores de Universidades Oficiales 

Vicerrectores de Universidades Oficiales 

 

Se debe ampliar el artículo 304 de la Constitución para que incluya más cargos importantes. Proponemos que quede así: 

 

Presidente de la República 

Vicepresidente de la República 

Magistrados de la Corte Suprema de justicia 

Magistrados de los Tribunales Ordinarios y Especiales 

Magistrados del Tribunal de Cuentas 

Magistrados del Tribunal Electoral 

Fiscal General Electoral 

Procurador General de la Nación 

Procurador General de la Administración 

Jueces 

Ministros de Estado 

Contralor General de la República 

Presidente de la Asamblea Nacional 

Defensor del Pueblo 

Directores Generales, Gerentes o Jefes de Entidades Autónomas 

Directores Nacionales y Provinciales de los servicios de Policía 

Empleados o Funcionarios de Manejo de acuerdo con el Código Fiscal 

Sub Contralor General de la República 

Rectores de Universidades Oficiales 

Vicerrectores de Universidades Oficiales 

Fiscales 

Diputados elegidos a la Asamblea Nacional 

Alcaldes 

Representantes de Corregimiento 

Concejales 

Gobernadores

 

A lo largo de este artículo hemos podido observar varias oportunidades que tenemos de fortalecer nuestra legislación concerniente a las Declaraciones Juradas de Estado Patrimonial y que se haga efectiva la intención por la cual fueron incluidas en nuestra Constitución.  

 

En esa línea, hemos visto que muchas de las leyes que regulan esta materia tienen muchos años de haber sido promulgadas, y no las hemos desarrollado mucho desde entonces. Se hace evidente modernizar nuestras leyes y procesos acorde a la realidad actual, en donde la tecnología y la sociedad ha avanzado mucho y nuestras instituciones se han quedado atrás.  

 

Imagínense que esta información fuese accesible para todo el público a través de una plataforma digital y que tuviesen que ser actualizadas constantemente ¿Acaso esto no aportaría a evitar, o al menos facilitar la identificación de actos de corrupción?  

 

No hay soluciones mágicas a los problemas de nuestra sociedad, pero podemos hacernos la vida más fácil crear las condiciones adecuadas para hacer cumplir la ley y que nadie esté por encima de la misma.